发改委重启PE备案制或因图谋PE监管权

      2月22日，春寒料峭。而就在此时，在争论了长达近一年半时间之后，由发改委发起的这场有关我国PE股权投资的规范性管理制度的确立终于通过另一种较为迂回的“折中”方式于当日正式出台。

　　当天，国家发改委在其网站上正式刊登《进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案工作的通知》(以下简称“《备案通知》”)。该通知要求，股权投资企业资本规模达到5亿元以上须到发改委备案，对象包括北京、天津、上海三市及江苏、浙江、湖北三省，涵盖了原国务院批准股权投资基金先行先试的地区。而这则通知的正式出台，则意味着暂停一年的PE备案制最终得以再次重启。

　　“PE备案制的重启一直都为业界所关注，早在近半年前，我们就通过各种渠道试图去了解相关制度的制定情况、主要内容条例以及实施的具体时间，但最后获得的消息都是极为有限的。主要是因为在此之前，有关方面认为该话题太过敏感，而希望在相关条例最终实施前，尽量少地向外界透露。”上海一家大型私募投资企业的负责人士向记者透露。

　　值得一提的是，于2月22日当日正式颁布的《备案通知》并非由国务院批准发布，文件级别也仅属于发改委的规范性文件，虽然如此，但有关备案制度的正式实施，对PE界的影响依然没有丝毫减损。

　　有分析人士向本报记者坦言：“此次发改委对于PE备案制度的重启，是发改委在经历了欲对PE正面实施监管权的审批失利后，转变策略，变相地采用对不涉及其他行政部门职能的PE备案权的规范而实质向PE的监管权发起的冲击。”

　　一年又半载的规范之路

　　“实际上，在当时提出的这份新的股权投资基金管理办法草案中，发改委就在总结了其在近年对于PE管理的经验上，已经正式提出将PE纳入发改委备案制度。”

　　虽然直到2011年2月22日有关的《备案通知》才正式于发改委的官方网站上昭告天下，但实际上，早在2011年的农历新年之前的1月31日，发改委有关的PE备案的正式通知就已经印发到各有关省市人民政府办公厅，而此时，距离此次发改委正式向国家有关部门提出其对国内PE进行相关监管工作的批示则已经一年半有余。

　　2009年6月，由发改委起草的《股权投资基金管理办法》正式上报国务院等待批准，但几个月后，该批示最终审批无果。

　　“国务院在接到有关申请后，向可能涉及到PE监管问题的有关部门进行意见征求，但证监会方面认为，PE的监管权应由证监会行使，而产业投资基金显然属于PE的范畴。”一位接近证监会的知情人士向记者透露，证监会的强硬态度，使得发改委与证监会在有关产业投资基金的监管权归属问题上经过长达数月的争论，最终依然没有达成一致协议。

　　“实际上，在当时提出的这份新的股权投资基金管理办法草案中，发改委就在总结了其在近年对于PE管理的经验上，已经正式提出将PE纳入了发改委备案制度。”上述知情人士向记者透露。

　　直到2010年下半年，在等待了一年多后，有关审批希望渺茫，在此久拖未决的尴尬局面下，发改委决定采取酝酿单独出台有关对PE的管理条例，并将有关PE备案规范作为其有关通知条例的名目，希望以部门规章形式，发布试点地区股权投资企业管理办法将正在实施的备案先行先试政策制度化。其认为备案管理的规定不涉及行政许可事项，也未涉及其他部门职能，可由发改委单独发布。

　　2011年10月前后，由发改委财金司拟定有关试点区域实行PE备案制的征求意见稿，并由发改委法规司修改后，正式发放到了发改委内部以及选定参加试点工作的六个地区的协助备案管理部门、国家工商总局、北京股权投资协会等以征求意见，并获得通过。

　　实际上，为了使得有关《备案通知》能顺利实施，发改委在确定有关试点区域的选择上也颇费心思。

　　据《备案通知》显示，六大试点区域则分别为北京、天津、上海三市及江苏、浙江、湖北三省。而这六大区域不仅仅是PE投资股权的活跃地带，而且其中大部分区域都已经有过有关股权投资企业的备案试行政策的实施。

　　而此外，目前股权投资最为活跃的深圳却没有纳入到试点区域之中。

　　“《备案通知》在出台前几经修改，无论措辞还是条款都慎之又慎。且在没有正式公布之前，该话题被发改委内部认为敏感话题而拒绝向外界透露更多的信息。”上述上海一家大型私募投资企业的负责人士坦言。

　　而现如今由发改委正式出台的《备案通知》的内容，也与其在一年半之前提交给国务院审批的《股权投资基金管理办法》有较大的变更，除了改变其中涉及备案的先后程序外，还为了保证不涉及其他部门的监管权限，修改了有关PE备案的称呼，即使相关PE备案也不能叫作“基金”，只能叫作“企业”。而按照《股权投资基金管理暂行办法》，PE不仅可叫“基金”，还可采取信托形式。

　　事实上，在本次《备案通知》发布前，发改委原先的备案缺乏详细制度，本身并不是一种监管机制，

　　而随着此番《备案通知》的出台，其规定股权投资企业发生增减资本、修改章程等重大事项，都要在规定时间内向发改委备案报告，而发改委有权通过信函、走访等形式对股权投资企业进行年度检查。

　　“这无疑使得发改委从侧面成功地获得了PE监管的部分权力。”

　　5亿元以上资本规模的备案门槛

　　“对于PE的管理者而言，在发改委备案，就意味着取得了向全国社保基金融资的资格。”

　　对于此次实行的《备案通知》中，除了六大试点区域外，另一个重要的备案条件则为对于5亿元以上的资本规模的股权投资企业将进行强制备案，若发现5亿元以上资本规模的股权投资企业及其受托管理机构未备案的，将督促其在20个工作日内向管理部门申请办理备案手续；拒不备案的，应将其作为“规避备案监管股权投资企业和受托管理机构”，通过国家发改委门户网站，向社会公告。

　　而此前发改委申报国务院批准的《股权投资基金管理暂行办法》中，则对于强制备案的主体主要是针对国有机构出资的PE，民企出资的PE并非要进行备案。

　　针对为何实行5亿元为PE备案门槛的问题，发改委有关人士认为，对试点地区资本规模在5亿元以上的各种基金类股权投资企业，要求其必须履行备案义务，既符合“抓大放小”原则，又基本上能够满足全行业管理的需要，也是体现公平监管的必然要求；而在国际金融危机后，美国和欧盟新出台的金融监管改革法案均要求管理资本超过一定规模(如美国要求是1.5亿美元以上)的股权投资机构，必须无条件履行备案义务，并随时接受备案管理部门的监督检查。

　　而事实上，对国内各大PE而言，大部分符合备案资格的股权投资企业早就期待着有关备案制度的正式实施，以主动谋求向发改委的备案制度。

　　“对于PE的管理者而言，在发改委备案，就意味着取得了向全国社保基金融资的资格。”上述上海某私募股权投资企业的负责人士告诉记者，其主动备案的目的在于，在发改委备案后将有资格谋求来自于社保基金、中投公司、国家开发银行的投资。此前，鼎晖、弘毅两家PE管理团队在发改委备案之后，则分别获得了来自社保基金20亿元人民币的投资，这成为他们各自募集的第一只人民币基金中最大一笔资金来源